Pubblicato il di Andrea Monti

Consiglio di Stato – Sez. III – Ordinanza 10933/22

REPUBBLICA ITALIANA
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
nel giudizio d’appello n. 4462 del 2022, proposto dalla Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Almerina Bove, Michele Cioffi, Tiziana Monti e Massimo Consoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’o.n.l.u.s. Codacons Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, e i signori -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Laura Clarizia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Ministero dell’Istruzione, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12;
delle signore Alessandra Speranza ed Annalisa Paola Campagna, non costituite in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sede di Napoli (Sezione Quinta), n.-OMISSIS-, resa tra le parti.

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 novembre 2022 il Cons. Antonella De Miro e uditi l’avvocato Rosanna Panariello, su delega degli avvocati Almerina Bove, Michele Cioffi, Tiziana Monti e Massimo Consoli, l’avvocato dello Stato Isabella Bruni e l’avvocato Laura Clarizia;

1.- Con il ricorso di primo grado, integrato con motivi aggiunti, gli appellati hanno impugnato le ordinanze n. -OMISSIS- emesse dal Presidente della Regione Campania, chiedendone l’annullamento.

2. Con la sentenza n. 7-OMISSIS- il TAR ha dichiarato improcedibile la domanda di annullamento ed ha dichiarato l’illegittimità degli atti impugnati.

3. La Regione Campania ha impugnato la sentenza del TAR ed ha chiesto che, in sua riforma, i ricorsi di primo grado siano respinti, perché inammissibili e infondati.

Gli appellati si sono costituiti in giudizio, hanno depositato memorie difensive ed hanno chiesto che l’appello sia dichiarato inammissibile e che comunque sia respinto, perché infondato. Essi hanno anche riproposto le censure formulate in primo grado.

4. All’udienza del 6 ottobre 2022, la causa è stata trattenuta per la decisione.

Di conseguenza, il Collegio ha posto in essere le ordinarie interlocuzioni tra i suoi componenti.

Il Relatore ha trasmesso una prima bozza al Presidente in data 21 ottobre 2022, giorno nel quale il Presidente ha poi ritrasmesso al Relatore la bozza con modifiche.

Il Relatore ha trasmesso una ulteriore bozza il 25 ottobre 2022 al Presidente, il quale ha convocato una ulteriore camera di consiglio collegiale, che si è avuta nel giorno 3 novembre 2022, nel corso della quale sono state ancora discusse tutte le questioni controverse tra le parti.

Anche sulla base di tali ulteriori interlocuzioni, il Presidente (come è emerso dall’analisi dei log della ‘scrivania del magistrato’ del Presidente e dei log presenti in banca dati, e come è stato attestato dal soggetto incaricato della gestione del sistema informatico s.p.a. Accenture in data 16 novembre 2022) ha modificato più volte il testo trasmesso in data 25 ottobre 2022 dal Relatore e – alle ore 19,17/19,18 del 10 novembre 2022 – ha predisposto l’invio al Relatore della bozza modificata, subito dopo avere ulteriormente modificato il testo.

La mattina dell’11 novembre 2022, avendo contattato la Segreteria per ragioni d’ufficio, il Presidente ha appreso che vi era stata la pubblicazione della ‘sentenza’ n. 9894 dell’11 novembre 2022.

Il Presidente ha chiesto – alla Segreteria della Sezione e al Segretariato Generale della Giustizia Amministrativa – di effettuare immediati accertamenti su quanto accaduto, poiché la bozza più volte modificata era destinata al Relatore e non poteva pervenire in Segreteria (la stessa s.p.a. Accenture ha attestato che ‘la SdM in caso di modifiche del word non permette il rilascio in Segreteria).

5. Alle ore 18,48 dell’11 novembre 2022, il Segretario Generale della Giustizia Amministrativa ha trasmesso una email al Presidente, con l’esito dei primi accertamenti svolti dagli Uffici competenti, da cui è immediatamente emersa una anomalia del sistema.

Alle ore 19,54 dello stesso 11 novembre 2022, il Presidente ha disposto la pubblicazione d’urgenza di un decreto (recante il n. 2096), che dava conto dell’accaduto, fissando una apposita camera di consiglio ed avente il seguente contenuto.

“Rilevato che, a seguito del passaggio in decisione della causa all’esito dell’udienza del 6 ottobre 2022, a suo tempo il consigliere relatore ha trasmesso al presidente una prima bozza della sentenza, cui hanno fatto seguito le ordinarie interlocuzioni tra i componenti del collegio, anche avvenute nel corso dell’ulteriore camera di consiglio, tenutasi il giorno 3 novembre 2022;

Rilevato che – nel corso di tali ordinarie interlocuzioni – il presidente ha curato la trasmissione di una ulteriore bozza al consigliere relatore nella serata del giorno 10 novembre 2022;

Rilevato che – non avendo ricevuto il consigliere relatore tale ulteriore bozza mediante il sistema informatico – il presidente ha disposto accertamenti presso la Segreteria della Sezione, che ha comunicato l’avvenuta pubblicazione della ‘sentenza’ n. 9894 dell’11 novembre 2022;

Rilevato che il presidente ha immediatamente segnalato alla Segreteria della Sezione ed alla Segreteria Generale che in realtà sono ancora in corso le ordinarie interlocuzioni tra i componenti del collegio, volte ad approfondire le questioni processuali e sostanziali controverse tra le parti;

Rilevato che alle ore 18 e 48 il Segretario Generale della Giustizia Amministrativa ha trasmesso al presidente una email, ricevuta dal dott. Franco Sivilli, direttore generale dell’Ufficio servizi per l’informatica della Giustizia Amministrativa, che a sua volta comunica la nota della signora Rosa Massaro delle ore 18 e 39, del seguente tenore: ‘Le possiamo comunicare quanto segue: dagli accertamenti già effettuati si è potuto constatare la non corrispondenza tra la sentenza pubblicata e la sentenza presente in archivio della Sdm del Presidente Maruotti. Sono in corso di accertamento le cause. Segue relazione di dettaglio e relativi log’;

Considerato che la ‘presenza in archivio’ – nella ‘scrivania informatica del magistrato’ – di un testo diverso da quello poi risultato pubblicato evidenzia che per un errore informatico è stata pubblicata una ‘sentenza’ generata dal sistema, in assenza della corrispondente volontà del presidente, del consigliere estensore e degli altri componenti del collegio, così come formatasi all’esito della camera di consiglio del 3 novembre 2022;

Rilevato che – al fine di rappresentare alle parti quanto accaduto – è necessario convocare al più presto una camera di consiglio, che si ritiene di fissare per il giorno 17 novembre 2022, alle ore 8 e 45;

Rilevato che sarà senza indugio trasmessa alle parti, a cura della Segreteria della Sezione, la relazione che per esteso sarà redatta dall’Ufficio informatica all’esito dei doverosi accertamenti, che possano spiegare come mai sia stato trasmesso in Segreteria dal sistema un testo che riguardava invece l’ordinaria interlocuzione tra il presidente ed il consigliere estensore;

P.Q.M.

convoca le parti per la camera di consiglio del 17 novembre 2022, ore 8 e 45, per le comunicazioni del presidente e, udite le parti, per le determinazioni del collegio.

Il presente decreto è depositato presso la segreteria della Sezione, che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso il giorno 11 novembre 2022, alle ore 19 e 54”.

6. Prima della emanazione del decreto n. 2096 del 2022, – come ha rilevato la s.r.l. Accenture nella sua relazione – “la mattina del giorno 11/11/2022, a seguito di interlocuzioni tra il RTI e la struttura delle risorse informatiche dell’Amministrazione, viene eliminata da internet la suddetta sentenza” n. 9894 del 2022, proprio perché “emerge che la stessa non avrebbe dovuto essere inviata alla Segreteria per la pubblicazione, ma al Relatore perché modificata dal Presidente”.

7. In data 16 novembre 2022, alle ore 9,56, ed in data 17 novembre, alle ore 8,15, su disposizioni del Presidente, la Segreteria della Sezione ha inserito nel fascicolo informatico le relazioni trasmesse al Segretariato generale della Giustizia amministrativa dalla s.p.a. Accenture, mandataria del “RTI SGI Contratto esecutivo del contratto quadro “servizi in ambito sistemi gestionali integrati per le pubbliche amministrazioni”’.

8. In data 17 novembre 2022, si è svolta la camera di consiglio fissata col decreto n. 2096 del 2022.

All’esito della camera di consiglio, è stato redatto il seguente verbale.

“Alle ore otto e quarantacinque sono presenti per la Regione Campania l’avvocato Rosanna Panariello, su delega dichiarata degli avvocati Almerina Bove, Michele Cioffi e Tiziana Monti, per le parti appellate l’avvocato Laura Clarizia e l’avvocato dello Stato Isabella Bruni per il Ministero della salute.

Il Presidente preliminarmente spiega le ragioni che lo hanno indotto ad emanare d’urgenza il decreto n. 2096 del 2022, di convocazione della presente camera di consiglio.

Egli mostra alle parti presenti il funzionamento dell’applicativo informatico Scrivania del Magistrato, evidenziando come un testo inviato e firmato digitalmente dall’estensore possa essere tecnicamente trasmesso alla Segreteria, per la pubblicazione, solo in presenza dei seguenti presupposti: a) che il testo sia identico ‘alla virgola’ a quello redatto dall’estensore; b) che sia ‘flaggato’ l’avviso di ‘presa visione’; c) che tra le opzioni consentite dal sistema sia scelta la trasmissione alla ‘segreteria’; d) che sia apposto il cd OTP (one time password), indispensabile per la elaborazione informatica della firma digitale.

Il Presidente rammenta che tra il 5 e il 10 novembre vi sono stati serissimi problemi di funzionamento del sistema informatico che hanno portato anche al sostanziale blocco del sistema e segnala che nel tardo pomeriggio del 10 novembre poco dopo la fine del blocco ha inviato dapprima in segreteria – per la pubblicazione e dunque con l’apposizione del cd OTP – una ordinanza cautelare redatta dallo stesso relatore del presente giudizio (l’ordinanza richiamata nelle conclusioni della relazione redatta dalla s.p.a. Accenture del 16 novembre).

Il Presidente ripercorre il contenuto del medesimo decreto n. 2096 del 2022, richiama le risultanze delle relazioni trasmesse dalla s.p.a. Accenture in data 15 e 16 novembre 2022 ed evidenzia che:

– il decreto è stato emanato subito dopo che l’ufficio per l’informatica ha trasmesso alla Segreteria, nel tardo pomeriggio di venerdì 11 novembre, una relazione provvisoria, dalla quale già risultava la ‘non corrispondenza tra la sentenza pubblicata e la sentenza presente in archivio della Sdm del Presidente. Sono in corso di accertamento le cause. Segue relazione di dettaglio e relativi log’;

– con l’accertamento di tale diversità si è immediatamente palesata l’anomalia del sistema, poiché questo ha pubblicato un testo: – divergente da quello redatto dal Presidente (che aveva modificato il testo redatto dall’estensore); – non destinato alla Segreteria (né poteva essere ad essa destinato), in quanto trasmesso all’estensore; – non supportato dalla ‘presa visione’ e non supportato dall’inserimento di uno specifico OTP (indispensabile per la elaborazione informatica della firma digitale).

Il Presidente sottolinea che le anomalie tecniche già risultano dalla più approfondita relazione della s.p.a. Accenture di data 16 novembre, che peraltro ha rilevato che ‘sono comunque in corso ulteriori controlli e verifiche del codice e del sistema nel suo complesso per spiegare l’accaduto dal punto di vista tecnico’.

Gli avvocati presenti – così come lo stesso Presidente e gli altri componenti del Collegio – manifestano tutto il loro sconcerto e l’incredulità per quanto accaduto.

Il Presidente – richiamandosi ancora al contenuto del decreto n. 2096 del 2022 – ribadisce che al momento della pubblicazione della ‘sentenza apparente’ n. 9894 del 2022, e dopo le camere di consiglio tenutesi i giorni 6 ottobre e 3 novembre – erano ancora in corso le ordinarie attività di interlocuzione tra i componenti del Collegio ed aggiunge che gli altri tre componenti non hanno avuto modo di leggere i testi elaborati dall’estensore (né quelli che dagli accertamenti risultano trasmessi prima del 25 ottobre, né quello trasmesso dall’estensore il 25 ottobre) e che sia l’estensore che gli altri tre componenti non hanno avuto modo di leggere il testo per come varie volte è stato modificato dal Presidente dal 26 ottobre al 10 novembre, presente ancora nel suo archivio nell’ultima versione modificata il 10 novembre.

Le parti prendono atto di tali circostanze.

Alle ore nove e sedici, su richiesta congiunta delle parti il Presidente sospende la discussione, per consentire le più opportune riflessioni.

Alle ore dieci e venti, riprende la camera di consiglio, alla presenza di tutti coloro che vi erano alle ore nove e sedici.

Il Presidente segnala alle parti che – dall’esame del fascicolo informatico del giudizio – ha constatato che risulta rimosso il file informatico della ‘apparente sentenza’ n. 9894 del 2022.

Le parti confermano tale circostanza.

Inoltre, il Presidente:

– segnala alle parti che il Collegio ritiene sussistente il proprio dovere di continuare le proprie attività di interlocuzione, al fine di decidere la causa e di redigere il provvedimento decisorio;

– chiede però alle parti se intendono chiedere un differimento della discussione, se intendono riservarsi ulteriori valutazioni o il deposito di scritti difensivi.

– rileva altresì che ciascuna delle parti può chiedere che sia fissata una udienza pubblica, al fine di far decidere la causa con un Collegio del tutto diverso.

A questo punto il Presidente invita ciascun avvocato a formulare le proprie osservazioni ed a formulare le proprie richieste.

L’avvocato Clarizia per le parti appellate segnala di avere ricevuto la formale comunicazione della ‘sentenza’ (per come definita ‘apparente’ dal Presidente) nella prima mattinata dell’11 novembre e che ne ha scaricato il testo in formato elettronico e segnala inoltre che il documento risulta firmato digitalmente dal Presidente, dal Consigliere relatore e dal segretario, con tutte le firme che dalla lettura risultano ‘validamente apposte’.

L’avvocato Clarizia aggiunge che ovviamente la copia informatica della sentenza è ‘circolata’ e non si può escludere che qualche interessato possa chiederne esecuzione dinanzi alla sede competente.

L’avvocato Clarizia aggiunge che, a suo avviso, la sentenza – pur essendo già stata accertata la sussistenza di gravissimi errori informatici – non è ‘inesistente’ e che quindi occorre individuare un rimedio giuridico mediante il quale si prenda atto di quanto accaduto e si applichino le regole del giusto processo.

Anche l’avvocato dello Stato segnala che la sentenza generata dal sistema risulta ‘digitalmente sottoscritta’ – sia pure in conseguenza dei gravissimi errori informatici – ed inviata ai difensori delle parti ed aggiunge che a suo avviso risultano necessari ulteriori approfonditi accertamenti, oltre a quelli già svolti dall’Ufficio per l’informatica.

Per l’appellante, l’avvocato Panariello si associa alle considerazioni formulate dall’avvocato dello Stato.

A questo punto il Collegio si riserva le ulteriori valutazioni del caso e termina la camera di consiglio”.

9. Il Collegio ha ravvisato i presupposti per accogliere l’istanza delle parti, volta ad ottenere ulteriori approfonditi accertamenti, oltre a quelli già svolti dalla Direzione Generale per le risorse informatiche e la statistica e dalla s.p.a. Accenture, richiesti dal Segretariato Generale della Giustizia Amministrativa su sollecitazione del Presidente.

10. Va esposto – in sintesi – il contenuto della relazione trasmessa in data 15 novembre 2022 dalla s.p.a. Accenture al Segretariato generale della Giustizia Amministrativa (e depositata in atti), all’esito della richiesta formulata dal medesimo Segretariato, a seguito delle sollecitazioni del Presidente del Collegio e dei primi accertamenti effettuati d’urgenza in data 11 novembre 2022 e che hanno dato luogo all’emanazione del decreto n. 2096 del 2022.

10.1. Da tale relazione emerge che “dalle analisi effettuate nel sistema si sono verificati i seguenti eventi”:

– A) “anomalia nel rilascio in Segreteria della sentenza n. 202209894 su ricorso n. 20224462. A seguito della modifica del Presidente del testo della suddetta sentenza, il sistema avrebbe dovuto imporre il rilascio di tale provvedimento al Relatore, andando di fatto ad annullare il provvedimento pdf firmato in precedenza dal Relatore stesso. In tale circostanza, nella fase di rilascio del provvedimento che precede l’invio vero e proprio, la Scrivania del Magistrato (di seguito ‘SdM’) avrebbe dovuto registrare nel file xml come destinatario il Relatore e registrare la cartella del documentale del Relatore come path di destinazione.

Nel caso di specie, tuttavia, il sistema ha registrato nel file xml come destinatario la Segreteria e la cartella del documentale relativa al provvedimento n. 20227871 come path di destinazione. Di conseguenza, il sistema ha inviato alla Segreteria l’informazione di procedere alla pubblicazione, andando a copiare xml e doc modificati in una cartella diversa da quella del ricorso di riferimento”;

– B) “firma multipla di tre sentenze: nell’effettuare l’operazione di ‘Firma e Invia/Ricevi’, il sistema ha registrato la firma multipla di tre sentenze, confermata dalla presenza della firma digitale sul file pdf di tutte e tre le sentenze alle ore 19:16:14.

Nel caso di specie, tuttavia, non è possibile ricostruire cosa sia stato effettivamente presentato al Presidente nella finestra di sincronizzazione”.

10.2. La medesima relazione della s.p.a Accenture prosegue, con la ‘descrizione del funzionamento della SdM’, con la ‘descrizione degli eventi verificatisi in data 11/11/2022’, con la ‘evidenza dei tracciamenti prodotti dal sistema’ e con le ‘conclusioni’.

10.3. Nel descrivere il funzionamento del sistema, la relazione ha evidenziato che il Presidente:

‘– se non apporta modifiche allo stesso, può rilasciare il provvedimento in Segreteria firmando il file pdf già firmato dal relatore;

– se apporta modifiche allo stesso, il sistema impone il rilascio del provvedimento al Relatore andando di fatto ad annullare il provvedimento pdf firmato in precedenza dal Relatore”.

10.4. Nel descrivere gli ‘eventi verificatisi in data 11/11/2022’, la relazione ha evidenziato quanto segue.

“Con riferimento alla sentenza n. 202209894 relativa al ricorso n. 20224462, il sistema rileva che il Relatore ha rilasciato e firmato tale sentenza in data 25-OTT-22 alle ore 11:01:09 e che è stata apposta la firma del Presidente in data 10-NOV-22 alle ore 19:16:14.

La mattina del giorno 11/11/2022, a seguito di interlocuzioni tra il RTI e la struttura delle risorse informatiche dell’Amministrazione, viene eliminata da internet la suddetta sentenza, in quanto emerge che la stessa non avrebbe dovuto essere inviata alla Segreteria per la pubblicazione, ma al Relatore perché modificata dal Presidente”.

10.5. Per quanto riguarda la ‘evidenza dei tracciamenti prodotti dal sistema’, la relazione è composta da circa dodici pagine, concernente l’analisi ‘dei log di banca dati’ e ‘dei log della SdM del Presidente’.

10.5.1. Nel corso di tale analisi, la relazione ha evidenziato tra l’altro quanto segue.

Quanto all’analisi del log di banca dati, la relazione ha attestato l’esistenza di anomalie informatiche, già emerse in sede di primo approfondimento.

In particolare, si legge:

“Dall’analisi effettuata degli eventi sopra riportati, emerge la seguente anomalia: nel rilascio in Segreteria del 10-NOV-22 19:18:08 è riportato il riferimento ad un ricorso differente rispetto a quello relativo alla sentenza (ricorso n. 202204462) nella path di destinazione”: si fa infatti riferimento al fascicolo ‘202207871’, con riguardo al quale risulta trasmessa alla Segreteria un’ordinanza cautelare pochi minuti più tardi (19:24:18).

Siffatta anomalia trova riscontro nella verifica del log della ‘scrivania del magistrato’ del Presidente, con riferimento alla quale si legge.

“L’analisi del log della SdM del Presidente conferma quanto riscontrato dal log presente in banca dati: anche in questo caso, l’analisi evidenzia l’anomalia della cartella di destinazione per la sentenza in oggetto”.

Per di più, dalla relazione emergono altre anomalie:

? innanzitutto i file (sia xml che word) relativi alla ‘sentenza’ in questione sono stati rinvenuti nella cartella di un distinto ricorso (n. 202207871);

? risultano errati sia il path (‘202207871’ in luogo di quello corretto ‘202204462’), che la destinazione (‘Segreteria’ in luogo di quella corretta ‘Relatore’);

? l’esistenza di molteplici memorizzazioni di modifiche ad opera del Presidente sul testo trasmesso dal Relatore, ivi incluse quelle del 10 novembre 2022.

Nella relazione si aggiunge, infatti, che:

“L’analisi dei file xml e word relativi al provvedimento rilasciato, presenti nell’archivio del Presidente e ricopiati erroneamente nella cartella del ricorso n. 202207871 (come riportato dai sopra riportati log), evidenzia che:

-1- nel file sono presenti sia la destinazione errata (Segreteria) sia il path errato Destinatario = 3 (segreteria) Path di destinazione = U:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione 3\2022\202207871;

-2- nel file word risultano le revisioni apportate dal Presidente, tra cui quelle del giorno 10/11/2022 e le altre effettuate in giorni precedenti”.

Si precisa, infine, che “la SdM in caso di modifiche del file word non permette il rilascio in Segreteria”.

10.5.2. Osserva però il Collegio che così non è stato: il sistema ha consentito che un file più volte modificato – come attestato – sia stato trasmesso in Segreteria, generando l’ulteriore anomalia di superare un secondo blocco del sistema, che è quello di annullare il file pdf generato dal Relatore e da questi digitalmente firmato, una volta che il testo sia stato modificato dal Presidente, consentendo a terzi di rilevare sul testo erroneamente pubblicato una firma digitale ‘validamente’ apposta dal Relatore, oltre che dal Presidente, nonostante il mancato inserimento di un ulteriore OTP del Relatore e dell’OTP del Presidente, risultando una firma multipla di questi.

La relazione della s.p.a. Accenture ha attestato tali circostanze, evidenziando che l’ordinanza cautelare – poi pubblicata col numero n. 5287 del 2022 – è stata trasmessa in Segreteria dal Presidente il 10 novembre 2022, alle ore 19:24:18.

10.5.3. Constata il Collegio che dai dati sopra esposti si evince che la firma del Presidente – per il provvedimento riguardante il presente giudizio – sarebbe stata apposta (con la ‘firma multipla’ unitamente ad altre due sentenze, nessuna delle quali relativa al ricorso n. 202207871) in data 10 novembre 2022, alle ore 19:16:14, prima della ricezione da parte della Segreteria avvenuta alle ore 19:18:08 e prima della trasmissione – alle ore 19:24:18 – alla Segreteria della ordinanza cautelare poi pubblicata col n. 5287 del 2022, relativa al ricorso n. 202207871.

Al riguardo, la relazione della s.p.a. Accenture rileva: “per completezza di informazioni, risulta che l’ordinanza cautelare relativa al ricorso n. 202207871 è stata ricevuta dalla Segreteria subito prima del rilascio della sentenza sul ricorso n. 202204462 e rilasciata subito dopo”.

10.5.4. Nell’evidenziare i ‘tracciamenti prodotti dal sistema’, la relazione della s.p.a. Accenture ha altresì segnalato un ulteriore dato significativo dall’analisi dei ‘file xml e word’: ‘nel file word risultano le revisioni apportate dal Presidente tra cui quelle del giorno 10/11/2022 e le altre effettuate in giorni precedenti’ ed ha aggiunto che ‘la SdM in caso di modifiche del file word non permette il rilascio in Segreteria’.

La relazione ha di conseguenza evidenziato il come avrebbe dovuto agire il sistema, per poi segnalare come invece questo ‘ha assegnato alla sentenza come destinatario la Segreteria e come path di destinazione quella di un altro ricorso presente sulla SdM’.

10.5.5. Dopo aver elencato in dettaglio i log riguardanti le operazioni di rilascio delle sentenze trasmesse, la relazione ha riportato ‘le immagini delle proprietà di firma delle tre sentenze rilasciate contemporaneamente dalla SdM, come risultanti dal sistema’, con la indicazione – in tre schermate – della ‘convalida della firma’ alle ore 19:16:14, nessuna delle quali relativa al ricorso n. 202207871.

10.6. Nelle ‘Conclusioni’, la relazione di data 16 novembre 2022 evidenzia che:

“Alla luce di quanto sopra rappresentato, il RTI ritiene che l’anomalia segnalata consiste in un errore tecnico del sistema finora mai presentatosi e che non è stato possibile riprodurre ad oggi, in conseguenza del quale il sistema ha presentato alla firma del Presidente una versione della sentenza diversa rispetto all’ultima dallo stesso modificata.

Sono comunque in corso ulteriori controlli e verifiche del codice e del sistema nel suo complesso per spiegare l’accaduto dal punto di vista tecnico”.

Il Collegio rileva che – anche in ragione della relazione della s.p.a. Accenture di data 16 novembre 2022 – occorrono ulteriori approfondimenti istruttori su come si siano potute verificare tali e tante gravissime anomalie.

11. Nelle due relazioni, la s.p.s. Accenture ha segnalato che:

-a) se il Presidente “apporta modifiche allo stesso, il sistema impone il rilascio del provvedimento al Relatore andando di fatto ad annullare il provvedimento pdf firmato in precedenza dal Relatore” (v. il precedente § 9.3.);

-b) dai ‘tracciamenti prodotti dal sistema’ e dall’analisi dei ‘file xml e word’, ‘nel file word’ (concernente la redazione della sentenza da pubblicare nel presente giudizio), ‘risultano le revisioni apportate dal Presidente tra cui quelle del giorno 10/11/2022 e le altre effettuate in giorni precedenti’ ed ha aggiunto che ‘la SdM in caso di modifiche del file word non permette il rilascio in Segreteria’.

12. Si può dunque ritenere accertato per tabulas che la ‘bozza’ della sentenza trasmessa dal Relatore il 25 ottobre 2022, alle ore 19:16:14, è stata più volte modificata dal Presidente, sia il 10 novembre 2022 che ‘in giorni precedenti’, il che avrebbe dovuto rendere letteralmente impossibile l’apposizione della firma digitale e letteralmente impossibile la trasmissione in Segreteria della bozza, dovendo e potendo essa essere trasmessa dal sistema unicamente al Relatore, avendo per di più il sistema già disposto – con la prima delle plurime modifiche del Presidente – ‘l’annullamento’ (cioè la modifica) del provvedimento per come era stato trasmesso il 25 ottobre 2022 dal Relatore e conseguentemente la cancellazione della firma digitale del Relatore.

13. Va ora esaminata la relazione della s.p.a. Accenture, nei brani che hanno segnalato le operazioni di ‘Invia/Ricevi’ effettuate dal Presidente e le apposizioni delle firme digitali dopo le ore 19 del 10 novembre 2022.

Dai vari brani della relazione, si può desumere che risulta quanto segue: il 10 novembre 2022 nella ‘scrivania del magistrato’ del Presidente vi sono state distinte operazioni di ‘Firma e Invia/Ricevi’ e sue apposizioni di firme digitali.

Per comprendere il susseguirsi di tali operazioni, si deve tenere conto delle regole tecniche e giuridiche che constano al Collegio.

Per una prima regola, il Presidente può apporre la propria firma digitale solo se concorrono tutti questi presupposti:

-a) il testo che il Presidente intende trasmettere in Segreteria deve essere assolutamente identico al testo firmato digitalmente dal Relatore;

-b) il Presidente deve ‘selezionare’ in alto nella relativa schermata uno o più provvedimenti (che possono anche essere sentenze, ordinanze o decreti) che intende trasmettere in Segreteria per la pubblicazione:

-c) il Presidente deve ‘spuntare’ lo spazio che indica la ‘presa visione’;

-d) il Presidente deve avere inserito il proprio codice fiscale e il ‘codice A.r.u.b.a.’ (che – una volta memorizzati – non devono più essere digitati le volte successive);

-e) il Presidente deve avere inserito il codice OTP (one time password, in italiano ‘password utilizzabile solo una volta’), generato – nel caso del Presidente del Collegio – da un apposito dispositivo, denominato ‘token’, sul cui display (premendo un pulsante) appare un codice numerico, che è visibile per un periodo di tempo molto limitato (pochi secondi), decorso il quale scade e può essere generato un altro OTP, che è appunto una ‘password usa e getta’, utilizzabile per una singola sessione di firma nel momento in cui è generata ed inserita.

Solo dopo che vi siano state tutte queste attività, e che concorra la circostanza di non aver apportato alcuna modifica al fine trasmesso dal Relatore, il Presidente può cliccare il cd ‘Invia/Ricevi’, che attiva l’operazione informatica di trasmissione in Segreteria di uno o più provvedimenti per la pubblicazione.

Una seconda regola tecnica e giuridica riguarda la possibilità – con un solo OTP – di generare una firma digitale o più firme digitali contestuali (la cd ‘firma multipla’, per come definita dalla s.p.a. Accenture).

Se il Presidente ha selezionato un solo provvedimento (sentenza, ordinanza o decreto), l’OTP consente l’apposizione di una sola firma digitale; se invece il Presidente ha selezionato più provvedimenti, l’OTP genera tante firme digitali per quanti sono i provvedimenti così trasmessi in Segreteria.

13.1. Per questo giudizio e per la ‘sentenza apparente’ n. 9894 del 2022, risulta l’apposizione di una firma digitale del Presidente in data 19:16:14, con ricezione da parte della Segreteria alle ore 19:18:08 e, “nel caso di specie, tuttavia, il sistema ha registrato nel file xml come destinatario la Segreteria e la cartella del documentale relativa al provvedimento n. 20227871 come path di destinazione. Di conseguenza, il sistema ha inviato alla Segreteria l’informazione di procedere alla pubblicazione, andando a copiare xml e doc modificati in una cartella diversa da quella del ricorso di riferimento” (v. p. 1 della relazione di data 16 novembre 2022 della s.p.a. Accenture).

La medesima relazione ha attestato che tale ricezione da parte della Segreteria alle 19:18:08 non doveva e non poteva avvenire, giacché il sistema non ritiene possibile la trasmissione in Segreteria di un testo modificato dal Presidente.

Va inoltre sottolineato come alle ore 19:18:08 il sistema abbia effettuato l’operazione di ‘Invia/Ricevi’ per questo giudizio, indicando come ‘path di destinazione’ il diverso giudizio n. 7871 del 2022, per il quale era pronta per la pubblicazione l’ordinanza cautelare.

Dalla relazione della s.p.a. Accenture, risulta – per tale ultimo giudizio cautelare – che il Presidente ha inviato il provvedimento alle ore 19:24:18 (l’ordinanza è stata poi pubblicata con il n. 5287 del 2022 ed è stata emessa da un collegio i cui componenti risultano proprio gli stessi del collegio decisorio del presente giudizio, così come Relatore in quel giudizio cautelare è il medesimo Relatore del presente giudizio).

La relazione ha rimarcato come dunque il sistema ‘ha assegnato alla sentenza come destinatario la Segreteria e come path di destinazione quella di un altro ricorso presente sulla SdM’.

13.2. Alla stessa ora 19:16:14, anche dalle ‘schermate finali’ della relazione, risulta (e va sottolineato) che vi è stata non solo la ‘firma digitale’ riferita a questo giudizio, ma anche quella di altre due sentenze, avendo la s.p.a. Accenture fatto riferimento alla firma ‘multipla di tre sentenze’, nessuna delle quali relativa al ricorso n. 202207871.

14. Tenuto conto di quanto precede, il Collegio rileva come risulti dalla attestazione rilasciata dalla s.p.a. Accenture – quale gestore del servizio – che la sentenza sia ‘apparente’ perché generata dal sistema in assenza di almeno uno dei necessari presupposti minimi identificativi previsti dalla legge, e cioè dell’impulso volontario del Presidente, rileva la sussistenza del dovere della Sezione di definire il giudizio e ritiene di riportare la causa sul ruolo, previa effettuazione degli ulteriori seguenti accertamenti istruttori.

In particolare, il Collegio dispone che il Segretariato Generale della Giustizia Amministrativa – avvalendosi dell’attività della Direzione Generale per le risorse informatiche e la statistica, della s.p.a. Accenture e della s.p.a. A.r.u.b.a. – depositi una relazione, dalla quale si possa desumere:

– a) se il sistema sia effettivamente programmato – e preveda rimedi preventivi assolutamente preclusivi – in modo che, nel caso di modifica da parte del Presidente della bozza inviata dal Relatore, sia impossibile che la bozza stessa sia trasmessa in Segreteria;

– b) se il sistema sia effettivamente programmato – e preveda rimedi preventivi assolutamente preclusivi – in modo che, nel caso di modifica da parte del Presidente della bozza inviata dal Relatore e di formazione di una ‘maschera’ che consenta la trasmissione in Segreteria – sia precluso al Presidente di trasmettere il provvedimento in Segreteria, malgrado sia selezionata la trasmissione ad essa;

– c) se il sistema sia effettivamente programmato – e preveda rimedi preventivi assolutamente preclusivi – in modo che, nel caso di modifica da parte del Presidente della bozza inviata dal Relatore e di formazione di una ‘maschera’ che consenta la trasmissione in Segreteria – il Presidente possa trasmettere una ‘versione antecedente’ che non tenga conto delle modifiche e delle memorizzazioni che siano state effettuate medio tempore;

– d) se sia indispensabile che – per la trasmissione del testo in Segreteria, digitalmente firmato dal Presidente e dal Relatore – occorra ‘flaggare’ la ‘presa visione’, presente nella ‘maschera di trasmissione’, quando il Presidente intenda effettuare l’Invia/Ricevi’, o se vi siano deroghe previste dal sistema, indicando quali nel caso affermativo;

– e) se sia possibile ‘flaggare’ il ‘presa visione’, qualora il testo scritto dal Relatore sia stato modificato dal Presidente;

– f) se il sistema sia in grado di accertare e di memorizzare se il Presidente abbia ‘flaggato’ la ‘presa visione’ quando trasmette in Segreteria il testo firmato digitalmente da lui e dal Relatore;

– g) se, nel caso di specie, risulti se sia stata ‘flaggata’ la ‘presa visione’, allorquando il Presidente ha trasmesso dalla sua ‘scrivania del magistrato’ la bozza il giorno 10 novembre 2022;

– h) se il sistema è in grado di accertare, nella specie, se esso abbia consentito al Presidente di predisporre la trasmissione alla Segreteria del testo pur da lui modificato;

– i) quale sia il significato della seguente espressione della relazione della s.p.a. Accenture: “per completezza di informazioni, risulta che l’ordinanza cautelare relativa al ricorso n. 202207871 è stata ricevuta dalla Segreteria subito prima del rilascio della sentenza sul ricorso n. 202204462 e rilasciata subito dopo”.

– l) se risulti dal sistema se – con le modifiche apportate al testo dal Presidente nei ‘giorni precedenti’ al 10 novembre 2022 – sia stato ‘annullato’ il pdf firmato digitalmente il Relatore il 25 ottobre 2022 e, in ogni caso, come sia stato possibile che la firma del Relatore sia ‘sopravvissuta’ alle modifiche, permanendo durante la trasmissione alla Segreteria, tanto da comparire e risultare come ‘validamente apposta’ in calce alla ‘sentenza apparente’ pubblicata;

– m) in quali specifici ‘giorni precedenti’, e a che ora, il Presidente abbia apportato tali modifiche, a decorrere dal 25 ottobre 2022;

– n) quali siano state le ragioni tecniche per le quali – malgrado l’annullamento del pdf firmato digitalmente dal Relatore il 25 ottobre 2022 – il pdf medesimo sia stato ‘rigenerato’ dal sistema nel corso del procedimento di ‘Invia/Ricevi’ attivato dal Presidente il 10 novembre 2022, precisando se e quando vi sia stato effettivamente tale ‘annullamento’ e quando sia venuto meno tale ‘annullamento’;

– o) quali siano state le ragioni tecniche che nella specie hanno comportato la ricezione della bozza da parte della Segreteria, malgrado quella predisposta dal Relatore sia stata più volte modificata dal Presidente;

– p) quale sia il significato della seguente espressione della relazione della s.p.a. Accenture, “il sistema ha presentato alla firma del Presidente una versione della sentenza diversa rispetto all’ultima dallo stesso modificato’, chiarendo se il sistema abbia o meno predisposto la necessaria trasmissione del testo al Relatore o abbia consentito in alternativa anche la trasmissione del provvedimento in Segreteria;

– q) quale incidenza abbia potuto avere la circostanza che alle ore 19:16:14 risultano apposte tre firme digitali ‘multiple’ per tre sentenze, di cui quella ‘apparente’ in questione ed altre due per altri giudizi, in connessione all’errore del ‘path di destinazione’ sopra evidenziato;

– r) se il sistema sia in grado di evidenziare quante ‘operazioni di Invia/Ricevi’ siano effettuate dal magistrato anche nell’arco temporale di venti minuti;

– s) se il sistema, nella specie, sia in grado di evidenziare quante ‘operazioni di Invia/ricevi’ abbia effettuato il Presidente tra le ore 19 e le ore 19:30:00 del giorno 10 novembre 2022;

– t) se il sistema, nel caso di risposta affermativa al quesito precedente, sia in grado di ricostruire se per ciascuna operazione sia stato o meno apposto il codice OTP (one time password) da parte del Presidente;

– u) se il sistema sia in grado di tracciare quale specifico OTP (indicato in cifre) sia riconducibile ad ogni operazione di ‘Invia/Ricevi’ e ad ogni provvedimento firmato digitalmente dal Presidente tra le ore 19 e 19:30 del 10 novembre 2022;

– v) quanti OTP siano stati generati dal Presidente con il suo ‘token’ tra le 19 e le 19:30 del 10 novembre 2022, indicando con uno schema quali provvedimenti siano stati pubblicati con riferimento ai singoli OTP;

– z) se il sistema consenta di inserire un OTP, e dunque di firmare digitalmente il provvedimento, quando il Presidente abbia modificato il testo trasmessogli dal Relatore;

– aa) se il sistema consenta di inserire un OTP o sia invece in grado di bloccare la trasmissione in Segreteria, qualora il Presidente abbia selezionato più provvedimenti da trasmettere in Segreteria, pur se uno o più di uno di essi sia stato modificato e dunque debba essere trasmesso al Relatore;

– bb) se l’OTP – generato dal Presidente ed apposto per la trasmissione in Segreteria dei provvedimenti ai fini della pubblicazione – si ‘estingue’ una volta apposto nella schermata (sicché, nel caso di un ‘Invia/Ricevi’ immediatamente successivo va nuovamente apposto con un diverso numero elaborato dall’apposito dispositivo su ulteriore pressione del pulsante), oppure se continua ad avere rilievo anche dopo la conclusione della operazione di ‘Invia/Ricevi’, chiarendo – nel caso affermativo di ‘perduranza’ dell’OTP – per quanto tempo continuerebbe ad avere rilievo l’OTP e se una tale circostanza sia stata segnalata nei contratti conclusi dal Segretariato Generale della Giustizia Amministrativa;

– cc) se sia possibile che l’OTP generato dal Presidente o dal Relatore (e visualizzato sul display del ‘token’ o su altro dispositivo informatico) sia utilizzato quando il relativo codice numerico scompaia dal display;

– dd) se le firme digitali – generate con il medesimo OTP – siano tra di loro distinguibili in qualche modo e se siano distinguibili in qualche modo le firme digitali generate in tempi diversi in relazione a distinti OTP, anche mediante la individuazione dei relativi tempi di inserimento degli OTP;

– ee) se il sistema consenta di ‘flaggare’ il ‘presa visione’, qualora il Presidente abbia selezionato più provvedimenti da trasmettere in Segreteria, pur se uno o più di uno di essi sia stato modificato e dunque debba essere trasmesso al Relatore;

– ff) se si possa identificare quale sia stato il numero di OTP necessario per la firma digitale della ‘sentenza apparente’ in questione e se risulti che tale numero sia stato anche il presupposto per l’elaborazione della firma digitale di altre sentenze od ordinanze, indicando quali;

– gg) se vi sia coincidenza temporale, per l’ora, il minuto ed il secondo, tra l’elaborazione dell’OTP posto a base della firma digitale della ‘sentenza apparente’ in questione e l’elaborazione della firma digitale di altre sentenze od ordinanze;

– hh) se il sistema – qualora la Segreteria abbia ‘comunque’ ricevuto più provvedimenti trasmessi dal Presidente, di cui uno o più di uno di essi sia stato modificato e dunque debba essere trasmesso al Relatore – sia in grado di evitare che l’’Invia/Ricevi’ riguardi indistintamente tutti i provvedimenti e se sia in grado di impedire la pubblicazione del testo che andava trasmesso al Relatore, specificando in tal caso se vi è un ‘Invio/Ricevi’ parziale o se sia impedita la trasmissione di tutti i provvedimenti;

– ii) quali siano le operazioni di competenza di A.r.u.b.a., poiché nella schermata di trasmissione in Segreteria delle sentenze e delle ordinanze – quando si effettua l’operazione di ‘Invia/Ricevi’ – occorre specificamente indicare anche la relativa password;

– ll) quali siano i reciproci ‘rapporti di funzionamento’ tra l’attività di competenza di A.r.u.b.a. e quella di competenza, nella specie, della s.p.a. Accenture, nel procedimento attivato con l’’Invia/Ricevi’ del Presidente;

– mm) se A.r.u.b.a. sia in grado di segnalare eventuali anomalie del sistema, verificatesi nel corso delle fasi di tale procedimento;

– nn) se il sistema consenta o imponga ad A.r.u.b.a. di segnalare come un OPT risulti apposto per la firma digitale di un testo che, pur se trasmesso in Segreteria, non possa essere pubblicato, per la difformità dei testi redatti rispettivamente dal Relatore e dal Presidente;

– oo) se si possa accertare mediante una simulazione cosa accade nel sistema, se questo (pur se per ragioni ignote) modifica il ‘path di destinazione’ di una sentenza ed utilizza un OTP generato in occasione di un ‘Invio/Ricevi’ precedente o successivo;

– pp) se – in sintesi – nella specie risultino le ragioni per le quali è avvenuto che il sistema informatico abbia trasmesso in Segreteria il provvedimento, dotato di OTP che non poteva essere generato dal Presidente con specifico riferimento ad esso, nel testo diverso da quello già modificato dal Presidente, in assenza della ‘presa visione’ e a seguito di una ‘maschera’ che doveva consentire e consentiva unicamente la trasmissione al Relatore;

– qq) quale spiegazione nella specie si possa dare al fatto che – nella fase della ricezione della Segreteria e a parte la necessità che il provvedimento fosse inviato al Relatore – vi sia stato il cumulo in sequenza delle seguenti anomalie del sistema: 1-) la selezione di un file non più esistente sulla ‘scrivania del magistrato’ del Presidente, perché più volte modificato; 2-) la spunta (se esistente) della ‘presa visione’ di un file non più esistente sulla ‘scrivania del magistrato’ del Presidente, perché più volte modificato; 3-) l’indicazione di un ‘path di destinazione’ errato; 4-) l’indicazione di un ‘path di destinazione coincidente con quello di un provvedimento rilasciato successivamente; 5-) il destinatario errato; 6-) la rimozione di tutte le modifiche del file effettuate nel corso dei giorni dal 25 ottobre al 10 novembre 2022; 7-) la conservazione della firma digitale del Relatore, malgrado le molteplici modifiche effettuate e memorizzate dal Presidente; 8-) l’apposizione di una firma digitale del Presidente, malgrado il mancato inserimento di uno specifico OTP;

– rr) se vi siano elementi tali da far ritenere che nel caso in questione vi sia stato un ‘attacco informatico’.

15. Il Collegio ritiene di fissare il termine di cinquanta giorni, decorrente dalla pubblicazione della presente ordinanza, per il deposito della relazione da parte del Segretariato Generale della Giustizia Amministrativa, il quale si avvalerà dell’attività della Direzione Generale per le risorse informatiche e la statistica, della s.p.a. Accenture e della s.p.a. A.r.u.b.a.

Le parti, entro il termine di venti giorni, decorrente dalla pubblicazione della presente ordinanza, ove lo ritengano, potranno indicare al Segretariato Generale della Giustizia Amministrativa il nominativo di un proprio ‘consulente informatico’, che potrà chiedere al medesimo Segretariato Generale – entro il termine di trenta giorni decorrente dal deposito della presente ordinanza – eventuali ulteriori specifici accertamenti, strettamente riguardanti quanto accaduto con riferimento al presente giudizio.

Nel corso degli accertamenti, dovranno essere prese misure che rendano impossibile per chiunque la lettura dei testi di volta in volta memorizzati dal Presidente e dal Relatore dopo il passaggio in decisione della causa, risultando consentito solo l’accertamento delle date, con l’indicazione dell’ora, del minuto e del secondo, in cui vi sono state le varie modifiche del provvedimento sino alla data del 10 novembre 2022 incluso.

La relazione finale non dovrà consentire di accedere ad alcun dato riservato, concernente altri giudizi.

I termini sopra fissati potranno essere prorogati dal Presidente del Collegio, nel caso di motivata e documentata istanza.

16. Il Collegio ritiene altresì di fissare l’udienza pubblica del 4 aprile 2023, nel corso della quale la causa potrà essere discussa sotto tutti i suoi profili processuali e sostanziali.

Le parti, medio tempore, nel rispetto dei termini previsti dal codice del processo amministrativo, potranno di conseguenza depositare istanze e memorie difensive, per ulteriormente approfondire qualsiasi questione tra di loro controversa, dovendosi intendere a tal fine la causa riportata sul ruolo.

Ogni altra statuizione resta riservata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) – per le ragioni esposte in motivazione e riservata ogni ulteriore statuizione in rito, sul merito e sulle spese nel giudizio n. 4462 del 2022 – dispone gli incombenti indicati in motivazione, entro il termine di cinquanta giorni, decorrente dalla pubblicazione della presente ordinanza.

Fissa per la definizione del secondo grado del giudizio l’udienza del 4 aprile 2023.

Ordina alla segreteria della Sezione di provvedere alla comunicazione della presente ordinanza.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 17 novembre 2022, con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Umberto Maiello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Antonella De Miro, Consigliere, Estensore

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